Publikācija

Organizējot publiskos iepirkumus, pasūtītājiem ir samērā plaša rīcības brīvība noteikt pretendentu iesniegto piedāvājumu vērtēšanas kritērijus. Minētais ir balstīts pieņēmumā, ka pasūtītājam ir zināms, kādas preces vai pakalpojumi pasūtītājam ir nepieciešami. Tādēļ pats pasūtītājs definē prioritārās vajadzības un vērtēšanas kritērijus. Šādas pasūtītāja tiesības paredz Publisko iepirkumu likuma (turpmāk – PIL) 51. pants. Taču var rasties jautājums, vai pasūtītājiem vienmēr ir neierobežota rīcības brīvība noteikt piedāvājumu vērtēšanas kritērijus. Uz šo jautājumu atbilde viennozīmīgi ir – nē, jo pasūtītāju rīcības brīvība ir ierobežota. Proti, pasūtītāju rīcības brīvība ir ierobežota ar PIL 2. pantā noteiktajiem publisko iepirkumu pamatprincipiem saskaņā ar kuriem pasūtītājiem ir pienākums nodrošināt: iepirkuma procedūras atklātumu, piegādātāju brīvu konkurenci, vienlīdzīgu un taisnīgu attieksmi, pasūtītāja līdzekļu efektīvu izmantošanu.

Pasūtītāja definēto vērtēšanas kritēriju atbilstība PIL pamatprincipiem katrā iepirkumā var būt atšķirīga, jo publisko iepirkumu jomā nepastāv vienota mēraukla, pēc kuras noteikt, vai pastāv PIL pamatprincipu pārkāpums. Tiesu praksē vairāk sastopamas situācijas, kurās tiesa nesaskata pamatprincipu pārkāpumus un noraida piegādātāju iebildumus. Attiecīgi, analizējot tiesu prakses atziņas, par to kādēļ kāds arguments neliecina par PIL pamatprincipu pārkāpumu var netieši secināt, kas, iespējams, varētu citās līdzīgās situācijās liecināt par pamatprincipu pārkāpuma esamību.

Ņemot vērā iepriekš minēto, rakstā tiks vērsta uzmanība uz jaunākajām tiesu prakses atziņām, vērtējot pasūtītāju definēto piedāvājumu vērtēšanas kritēriju atbilstību PIL pamatprincipiem. Tostarp raksta nobeigumā tiks sniegts komentārs, vai analizētās tiesu prakses atziņas rada būtisku pagriezienu tiesu, iestāžu izpratne par pasūtītāju rīcības brīvību piedāvājumu kritēriju noteikšanā.

Strīda apstākļi

Finanšu ministrija (turpmāk – FM) izsludināja atklātu konkursu “Mobilo sakaru pakalpojumi Finanšu ministrijai, tās padotības iestādēm un Fiskālās disciplīnas padomei” (id. Nr. FM 2022/7 (CI)) (turpmāk – Konkurss). SIA “Tele2” (turpmāk – Tele2), nepiekrītot Konkursa noteikumiem, vērsās Iepirkumu uzraudzības birojā (turpmāk – IUB) ar apstrīdēšanas iesniegumu. IUB lēmums bija negatīvs, tādēļ  Tele2 to apstrīdēja tiesā, argumentējot, ka FM vērtēšanas kritēriji bija izstrādāti par labu vienam operatoram – SIA “Latvijas Mobilais Telefons” (turpmāk- LMT).

FM un IUB šos kritērijus aizstāvēja kā tiesiskus, objektīvus un cieši saistītus ar FM vajadzībām. Pirmās instances tiesā Tele2 neizdevās pārliecināt tiesu par Konkursa prasību nepamatotību, tādēļ Tele2 pirmās instances spriedumu pārsūdzēja Latvijas Republikas Senāta Administratīvo lietu departamentā (turpmāk – Senāts). Taču arī Senāts noraidīja Tele2 kasācijas sūdzību, norādot, ka FM Konkursa nolikumā ietvertie piedāvājuma vērtēšanas kritēriji ir samērīgi, ar mērķi saņemt pēc iespējas atbilstošāku pakalpojumu, kas atbilst FM vajadzībām.[1]

Argumenti, kādēļ pasūtītāja ieskatā vērtēšanas kritēriji neatbilst PIL pamatprincipiem.

Tele2 pamatā apgalvo, ka FM izvēlētie vērtēšanas kritēriji mākslīgi sašaurina konkurenci un rada nepamatotas priekšrocības vienam tirgus dalībniekam – LMT – tirgū, kurā pamatpakalpojumu kvalitāte operatoriem būtībā esot līdzīga.

Tele2 ieskatā kritērijs “bāzes staciju skaits” (1.1.1.)[2]  nevar norādīt uz kvalitatīvāku mobilo sakaru pakalpojumu, jo Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (SPRK) savā 2022. gada 19. janvāra viedoklī nav atzinusi bāzes staciju skaitu par piemērotu kvalitātes kritēriju, bet drīzāk ieteikusi vērtēt deklarēto pārklājumu, kas atspoguļots operatoru mājaslapās.[3] Tostarp Satiksmes ministrijas 2021. gada vadlīnijās “bāzes staciju skaits” pat esot minēts kā nevēlams kritērijs publiskajos iepirkumos.[4]  Arī Konkurences padome uzskatot, ka bāzes staciju skaits kā vērtēšanas kritērijs nespēj nodrošināt labāku pakalpojuma kvalitāti. Tele2 uzsver, ka precīzs bāzes staciju skaits nav pārbaudāms, jo VAS “elektroniskie sakari” neuzskaita faktiski aktīvās iekārtas, līdz ar to kritērijs nav objektīvs.[5]

Tele2 kritizē arī kritēriju “pretendenta klientu apkalpošanas punktu skaits” (1.1.2.) un “call-back” jeb atzvana pakalpojumu (1.1.10.),[6] norādot, ka tie neattēlo faktisko pakalpojuma kvalitāti, bet gan konkrēta operatora biznesa modeli. Šādi kritēriji neesot saistīti ar iepirkuma priekšmetu un nepamatoti ierobežojot konkurenci, jo priekšrocības rodas tiem komersantiem, kuri vēsturiski izveidojuši plašāku filiāļu tīklu vai uztur specifisku, mūsdienās mazlietotu pakalpojumu.

Saistībā ar viesabonēšanas kritērijiem – “viesabonēšanas operatoru skaits” un “viesabonēšanas valstu skaits” (1.1.3.-1.1.4.)[7] – valstu skaitu ziņā lielākā daļa operatoru nodrošina līdzīgu pārklājumu, tāpēc faktiski visi pretendenti iegūst vienādu vai gandrīz vienādu punktu skaitu. Savukārt viesabonēšanas partneru skaits pats par sevi negarantē labāku pakalpojumu, jo arī ar mazāku līgumu skaitu iespējams nodrošināt pietiekamu pārklājumu un labu kvalitāti. Tostarp Tele2 uzsvēra, ka FM nav pierādījusi, ka pakalpojuma izmantošanas “eksotiskās” vai ar FM darbību maz saistītās valstīs būtu tik nozīmīga, lai tai būtu jāpiešķir ievērojams vērtēšanas svars.

Īpašu kritiku vērš pret kvalitātes rādītājiem datu pārraidei un balss pakalpojumiem (1.1.5.-1.1.9 un 1.1.11.-1.1.13.).[8] Tele2 ieskatā FM nav individuāli pamatojusi katru izvēlēto parametru, tā būtību, saikni ar ministrijas faktiskajām vajadzībām un piešķirto punktu īpatsvaru. Visi operatori nodrošinot teicamu vai gandrīz teicamu kvalitāti, līdz ar to nelielās atšķirības mērījumos lietotāja pieredzi būtiski neietekmē. Turklāt SPRK vairs neveic atsevišķus mērījumus (piemēram, lejupielādes un augšupielādes ātrumu, latentumu) 2021. gadā.[9] Tādēļ līguma izpildes laikā šos rādītājus nebūs iespējams kontrolēt. Pēc Tele2 domām, FM selektīvi izvēlējušies tieši tos parametrus, kuros LMT ir relatīvas priekšrocības, vienlaikus neiekļaujot citus objektīvus rādītājus, kuros Tele2 rezultāti būtu labāki.

Tele2 apstrīdēja kritēriju “datu pārraide 5G tīklā Latvijas teritorijā” (1.1.15.),[10] jo iepirkuma izsludināšanas brīdī jau bijis skaidrs, ka LMT ir tehnoloģiskais līderis 5G attīstībā. Piešķirot šim kritērijam ievērojamu svaru, FM faktiski nostiprina tirgus situāciju par labu vienam operatoram un ierobežo reālu konkurenci. Līdzīgu iebildumu izsaka arī par zvanu pārvaldības risinājuma kritērijiem (1.2.1. un to apakšpunkti),[11] norādot, ka detalizētais funkciju uzskaitījums pielāgots konkrētam tehniskajam risinājumam, kas pieejams tikai atsevišķiem tirgus dalībniekiem.

80% kritēriju balstās uz publiski zināmu informāciju, ko pretendents praktiski vairs nevar ietekmēt, iesniedzot piedāvājumu. Līdz ar to reāla konkurence iespējama tikai nelielā vērtējuma daļā gan kvalitātes, gan cenas kritērijos. Tele2 atsaucās uz Direktīvas 2014/24/ES 18. pantu[12] un uzskatīja, ka šāda kritēriju konstrukcija neatbilst nediskriminācijas, vienlīdzīgas attieksmes, pārredzamības un samērīguma principiem un lielākajā daļā virssliekšņa iepirkumu piedalās tikai viens pretendents un sistemātiski uzvar LMT, kas liecinot par konkurences trauslumu.

Senāta vērtējums pasūtītāja izvirzītajiem argumentiem.

Būtībā Senāts pievienojās pirmās instances tiesas secinājumiem, norādot, ka PIL 51. pants ne tikai paredz pasūtītāju rīcības brīvību noteikt īpatsvaru katram piedāvājuma vērtēšanas kritērijam, lai noteiktu saimnieciski visizdevīgāko piedāvājumu, bet vispirms piešķir šādus kritērijus izvirzīt, lai atrastu sev piemērotāko pakalpojumu vai preci. Šāda rīcības brīvība neparedz pasūtītāju pienākumu noteikt tādus kritērijus, lai visi pretendenti varētu cerēt uz uzvaru iepirkumā, jo pasūtītājam nav pienākuma ignorēt savas vajadzības un nolaist prasību latiņu līdz visu tirgus dalībnieku vienlīdzīgu iespēju līmenim.[13]

Attiecībā par cenas un kvalitātes vērtēšanas kritēriju noteikšanā izmantoto informāciju, Senāts norādīja, ka Mobilo sakaru tirgū Latvijā ir tikai daži dalībnieki, turklāt to darbība – gan cenas, gan pakalpojumu kvalitāte – ir ļoti caurredzama, jo normatīvie akti paredz publiskot daudz tirgus informācijas. No pasūtītājiem dabiski sagaidāms, ka pasūtītāji publiski pieejamos kvalitātes parametrus varētu izvēlēties kā kritērijus, pēc kuriem izvēlēties kvalitatīvāko interneta pakalpojumu. Attiecīgi par favorītismu nevar uzskatīt kādu kvalitātes kritēriju noteikšanu piedāvājuma vērtēšanai tikai tāpēc, ka ne visi tirgus dalībnieki var piedāvāt vienlīdzīgu kvalitāti šajos kritērijos, vai tikai tāpēc, ka informācijas pieejamības dēļ pasūtītājs varētu paredzēt, ka kādam konkrētam konkurentam būs augstāks novērtējums.[14]

Senāta ieskatā arī Tele2 arguments par bāzes staciju kritērija pieļaujamību nav pamatots, jo  bāzes staciju skaits loģiski un netieši raksturo mobilo sakaru pieejamību un funkcionalitāti, un pieteicējas apgalvojums par pretējo neatbilst fizikas likumiem un realitātei. Pirmās instances tiesa bija izvērtējusi profesionālo institūciju viedokļus un sniegusi pamatotu, patstāvīgu vērtējumu. Savukārt Tele2 argumentācija bija savstarpēji pretrunīga, jo viņa iebilda gan pret pārbaudāmiem, gan pret pašu operatoru deklarētiem kritērijiem. Senāts arī nepiekrita, ka pārklājumu vajadzētu testēt visā valsts teritorijā, jo tas būtu nesamērīgi un nav pierādīts kā nepieciešams, turklāt citos iepirkumos veiktā testēšana nav devusi būtiski atšķirīgus rezultātus, kas apstiprinātu favorītisma risku.[15]

Tostarp Senāts norādīja, ka Tele2 favorītisma apgalvojumi nav pamatoti, jo bāzes staciju skaitam nav piešķirts nesamērīgs īpatsvars un kritēriji kopumā nav definēti tā, lai izšķiroši favorizētu kādu konkrētu pretendentu. Tas, ka daļai kvalitātes kritēriju tirgū jau ir zināmi rādītāji, neliedz pasūtītājam izmantot šos kritērijus atbilstoši savām faktiskajām vajadzībām un rīcības brīvībai. Senāts norādīja, ka, ja kritēriji būtu jāizslēdz tikai tāpēc, ka tie var paredzami ietekmēt rezultātu, tas nozīmētu atteikties no būtiskiem kvalitātes vērtēšanas rādītājiem. Tas, ka cenu nevar izmantot, lai kompensētu zemāku kvalitātes novērtējumu, nav favorītisms, bet pasūtītāja tiesības noteikt kvalitātes un cenas līdzsvaru atbilstoši Publisko iepirkumu likumam.[16]

Zīmīgi, ka tajā pašā datumā Senāts skatīja vēl citu strīdu par iepirkumu telekomunikāciju nozarē. Tikai šajā lietā pieteicējs bija SIA „BITE Latvija” (turpmāk – Bite) un pasūtītājs bija Latvijas Universitāte  (turpmāk – Latvijas Universitāte).[17] Arī šajā lietā Bite kasācijas sūdzība tika noraidīta un Senāts norādīja, ka favorītismu nevar uzskatīt kādu kvalitātes kritēriju noteikšanu piedāvājuma vērtēšanai tikai tāpēc, ka ne visi tirgus dalībnieki var piedāvāt vienlīdzīgu kvalitāti šajos kritērijos, vai tikai tāpēc, ka informācijas pieejamības dēļ pasūtītājs varētu paredzēt, ka kādam konkrētam konkurentam būs augstāks novērtējums.[18] Turklāt Senāts norādīja, no PIL neizriet tas, ka pretendentam, kurš nespēj konkurēt ar kvalitāti, būtu tiesības sagaidīt tādu cenas un kvalitātes vērtēšanu, lai ar cenu varētu atsvērt zemāku kvalitātes vērtējumu.[19]

Komentārs

Publiskajos iepirkumos pretendentu iesniegto piedāvājumu vērtēšanas kritēriji ir cieši saistīti paša pasūtītāja definētiem mērķiem. Proti, ja prasītāja mērķis ir saņemt kvalitatīvu mobilo sakaru un interneta pakalpojumu, tad pasūtītājam ir tiesības noteikt tādus vērtēšanas kritērijus, kas iepirkuma organizēšanas laikā nodrošinās, ka pasūtītājs saņems viskvalitatīvāko pakalpojumu no pieejamajiem. Vērtējot aplūkotās Senāta atziņas, tiesas pieeja pasūtītāju rīcības brīvībai noteikt piedāvājumu vērtēšanas kritērijus, ir nemainīga. Proti, joprojām tiek vērtēts, vai noteiktie kritēriji atbilst iepirkuma procedūras atklātuma, piegādātāju brīvu konkurences, vienlīdzīgu un taisnīgu attieksmes, pasūtītāja līdzekļu efektīvas izmantošanas principiem. Savukārt, ja pretendents apstrīd šādus kritērijus, kuru pamats rodams speciālā likumā, tad konkrētajam pretendentam ir pienākums pierādīt, kādēļ būtu jāizmanto citi vērtēšanas kritēriji, kas saskan ar pasūtītāja definēto mērķi.

Taču tas nenozīmē, ka atsevišķi kritēriji laika gaitā nevar tikt uzskatīti par nesamērīgiem un neatbilstošiem PIL pamatprincipiem. Tā piemēram citā iepirkumā pasūtītājs nolikumā bija noteicis, ka iepērkamo projektoru lampām jānodrošina vismaz 235 W jauda. Tiesa minēto prasību atzina par nesamērīgu, jo tehnoloģiju attīstības gaitā ir iespējams nodrošināt nepieciešamo gaismas daudzumu ar mazāk jaudīgu spuldzi.[20] Nenoliedzami, ka tehnoloģiskās iespējas mobilo un interneta sakaru nozarē nepārtraukti attīstās, tādējādi var pienākt brīdis, kad bāzes staciju skaits, viesabonēšanas operatoru skaits vai apkalpošanas punktu skaits var neliecināt par kvalitatīvāko pakalpojumu. It īpaši, ja kvalitātes kritērijus nosaka, kāda valsts iestāde, kura darbojas likuma ietvaros,[21] jo ne vienmēr valsts iestāde spēs operatīvi noteikt pakalpojuma kvalitātes prasības, ja tās metodika šo prasību noteikšanai neatbilst realitātei vai ir novecojusi.

Ņemot vērā minēto, pasūtītājiem, organizējot publiskos iepirkumus, būtu rūpīgi jāizvērtē publiski pieejamās informācijas atbilstība tehnoloģiskajai realitātei, un pēc iespējas vairāk, tirgus izpētes gaitā, vai apspriedes ar piegādātājiem gaitā, jākonsultējas ar ekspertiem nozarē, kas varētu apstiprināt, vai iepriekšējie pakalpojuma kvalitātes kritēriji ir novecojuši, un pasūtītāja mērķi var sasniegt ar citiem tehniskiem risinājumiem, tādējādi, nodrošinot pasūtītāja līdzekļu efektīvu izmantošanu.

_________________________________________________________________________________

[1] Latvijas Republikas Senāts, Administratīvo lietu departaments, Spriedums lietā Nr. A420203122, SKA-54/2025 (Rīga, 2025. gada 1. augusts), ECLI:LV:AT:2025:0801.A420203122.9.S.

[2] Latvijas Republikas Finanšu ministrija, Atklāta konkursa “Mobilo sakaru pakalpojums Finanšu ministrijai, tās padotības iestādēm un Fiskālās disciplīnas padomei” nolikums (apstiprināts Iepirkumu komisijas sēdē 2022. gada 2. februārī, protokols Nr. FM2022/7 (CI)_2, Rīga, 2022).

[3] Iepirkumu uzraudzības birojs, Iesniegumu izskatīšanas komisija, Lēmums Nr. 4-1.2/22-54 (Rīga, 2022. gada 22. aprīlis).

[4] Iepirkumu uzraudzības birojs, Vēlamās prasības/kritēriji, kas ietveramas mobilo un fiksēto sakaru iepirkumos,

https://www.iub.gov.lv/en/media/5262/download

[5] Supra 3.

[6] Supra 2.

[7] Supra 2.

[8] Ibid.

[9] Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija, Elektronisko sakaru pakalpojumu kvalitātes pārskats par 2021. gadu (apstiprināts Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisijas padomes 2022. gada 24. februāra sēdē, prot. Nr. 8, 9. p.), https://www.sprk.gov.lv/sites/default/files/editor/ESPD/Faili/Parskati/KVALITATES_PARSKATS_2021.pdf

[10] Supra 2.

[11] Ibid.

[12] Eiropas Savienība, Eiropas Parlamenta un Padomes 2014. gada 26. februāra Direktīva 2014/24/ES par publisko iepirkumu un ar ko atceļ Direktīvu 2004/18/EK, Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis, L 94, 2014. gada 28. marts, 65–242.

[13] Latvijas Republikas Senāts, Administratīvo lietu departaments, Spriedums lietā Nr. A420203122, SKA-54/2025 (Rīga, 2025. gada 1. augusts), ECLI:LV:AT:2025:0801.A420203122.9.S., 12. punkts.

[14] Ibid, 13. punkts.

[15] Ibid, 15. punkts.

[16] Ibid, 19. punkts.

[17] Latvijas Republikas Senāts, Administratīvo lietu departaments, Spriedums lietā Nr. A420258322, SKA-124/2025 (Rīga, 2025. gada 1. augusts), ECLI:LV:AT:2025:0801.A420258322.12.S.

[18] Ibid, 10. punkts.

[19] Ibid, 19. punkts.

[20] Administratīvās rajona tiesas Rīgas tiesu nama 2016. gada 15. jūnija spriedums lietā Nr.A42-00638-16, A420279815, 8.punkts

[21] Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija atbilstoši Elektronisko sakaru likuma 40. panta pirmajai daļa nosaka sakaru pakalpojumu kvalitātes prasības un tās mērījumu metodiku.